A propósito del Decreto sobre reparación administrativa
El pasado 22 de abril el Presidente de la República sancionó el decreto No. 1290 por el cual se crea el programa de reparación individual por vía administrativa para las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley. La decisión es sin duda un paso adelante para enfrentar la difícil situación en que viven las víctimas y tiene varios aspectos positivos. Sin embargo el programa creado tiene problemas estructurales. Discutimos aquí dichos problemas y proponemos cursos de acción para enfrentar algunos de los retos de su implementación.
Foto:ICTJ Colombia, Carlos Lozano
Como lo expresamos en el artículo anterior en este mismo espacio, es un paso significativo que el Gobierno nacional haya decidido tomar la iniciativa frente a la dramática situación en que se encuentran la mayoría de las víctimas. Es ciertamente injusto trasladarles la carga de perseguir judicialmente el patrimonio de los victimarios como única alternativa para obtener reparación y una ilusión pensar que cientos de miles de personas podrán efectivamente conseguir reparación pronta en los estrados judiciales. Las sesiones informativas con víctimas que se desarrollaron en el proceso de formulación del Decreto demostraron que la inmensa mayoría de las víctimas requiere urgentemente apoyo para enfrentar las consecuencias que las violaciones a sus derechos humanos dejaron en su salud, seguridad económica, educación y, en general, en las posibilidades de desarrollar su vida dignamente.
Con buen juicio el Gobierno ha querido asistir de alguna manera a las víctimas; y se ha propuesto hacerlo en función del principio constitucional de solidaridad. El asunto central sigue siendo, sin embargo, si el paquete de medidas previsto corresponde realmente a un verdadero programa de reparación y si las víctimas –en su diversidad– y la sociedad en general van a tener razones suficientes para entender el programa como reparación y no como una extensión de los programas de asistencia que viene desarrollando la Agencia Presidencial para la Acción Social.
El problema fundamental es que el programa de reparación no se ha concebido como la respuesta del Estado a la responsabilidad que le cabe en las violaciones a los derechos humanos de aquellas personas a quienes se pretende reparar, sino como una expresión de la solidaridad estatal con personas que sufren. Explica el Gobierno que, de acuerdo con la ley de Justicia y Paz, los responsables de las violaciones son los victimarios, pero el Estado “no puede ser indiferente frente al drama de las víctimas”.(1)
Justamente, el elemento que define la reparación como tal es la atribución o asunción de responsabilidad en las acciones u omisiones que causaron daño a las víctimas. Sin reconocimiento de responsabilidad, la distribución de sumas de dinero o de otros beneficios en salud, educación y vivienda puede ser entendida como mera asistencia, como un gesto de solidaridad, pero no como reparación.
Cuando la reparación pretende ser una medida de justicia en contextos de violaciones masivas y sistemáticas a los derechos humanos , ésta expresa el reconocimiento de lo que pasó, de las consecuencias que aquello que pasó dejó en las víctimas, de la responsabilidad –jurídica, moral y política– que le cabe al Estado en las violaciones a los derechos humanos, la decisión del Estado de acoger en la comunidad política a aquéllas personas que antes fueron excluidas, perseguidas y victimizadas, y el compromiso de que lo que pasó no vuelva a ocurrir. En suma, la reparación puede contribuir a construir un nuevo pacto político –de reconocimiento e inclusión- que emerge de la transición política. Romper el vínculo de la reparación con el reconocimiento de la responsabilidad del Estado nos aleja del propósito de comprometernos con dicho pacto.
Hemos insistido en que la sensación de ser reparada no viene solamente con la entrega de una suma de dinero sino con el discurso público oficial y la construcción simbólica que rodean las expresiones materiales de la reparación. La pregunta que corresponde entonces es si ante la falta de reconocimiento de responsabilidad del Estado puede aún establecerse algún vínculo entre la reparación, el reconocimiento de lo que pasó y las consecuencias que ello tuvo para las víctimas. En esto pueden jugar un papel muy importante, de una parte, la manera en que el nuevo Comité de Reparaciones, la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR) y el propio Gobierno asuman los resultados que vaya produciendo la Comisión de Memoria Histórica de la CNRR y el esclarecimiento de la verdad que surja partir de las decisiones judiciales de los Tribunales de Justicia y Paz e impulsen iniciativas –oficiales y no oficiales- de construcción de memoria histórica sobre lo ocurrido, haciendo partícipes centrales del proceso a las víctimas.
De otra parte, es clave la relación que pueda establecerse entre las medidas económicas y las medidas simbólicas que se contemplan como medidas de satisfacción en el Decreto. Los Gobiernos locales pueden también cumplir un papel en la reparación simbólica, a través de la disposición de días de remembranza, la construcción de parques, museos y galerías de la memoria, el nombrar y renombrar espacios públicos de manera que se recuerde y dignifique la historia de las víctimas, entre muchas otras iniciativas. Para que este tipo de medidas tengan un real sentido reparador deben ser discutidas con las víctimas y la comunidad en general.
La manera en que las víctimas sean recibidas y tratadas por parte de las autoridades encargadas de recibir las peticiones de reparación –alcaldías, personerías, procuraduría, defensoría, fiscalía y CNRR– es también crucial para transmitir un mensaje de acogimiento y respeto. La estructura administrativa de Acción Social, el entrenamiento de su personal y el diseño de los procedimientos técnicos deberán reflejar que se trata de un programa distinto –de “reparación solidaria”– a de asistencia humanitaria y social.
Estrechamente ligado con el problema de la falta de reconocimiento de la responsabilidad del Estado está la exclusión de las víctimas de agentes estatales del programa de reparación. Si el Gobierno no está dispuesto a reconocer su responsabilidad en las violaciones sufridas por la acción de grupos paramilitares o guerrilleros, es difícil pretender que asuma su responsabilidad por la acción u omisión directa de sus propios agentes. Si el Gobierno intenta, como lo dijo expresamente el Presidente de la República en la presentación oficial del texto del Decreto, evitar demandas judiciales que comprometan el patrimonio de la nación, mal hace el Gobierno en excluir a quienes tendrán, como única opción para obtener reparación, la vía judicial contra el Estado.
Ahora, incluso fundándose en el principio de solidaridad, es discriminatorio excluir a las víctimas de agentes estatales. Si el punto del Gobierno es no ser indiferente frente al drama de las víctimas, cómo negar el drama de las víctimas del Estado, quienes además de la violación original, en muchos casos sufren persecución y denegación de justicia. Excluirlas es confirmar su sensación de que no existen para el Estado, es negar lo que han padecido, es de varias maneras re-victimizarlas. El Gobierno ha justificado la exclusión desde el punto de vista jurídico, advirtiendo que se trata de un decreto reglamentario de las leyes 975 de 2005 y 418 de 1997, que regulan la desmovilización de las organizaciones armadas ilegales. Pero la discusión en el fondo no es jurídico- formal, sino política; si el Gobierno quisiera tomar la decisión bien podría a través de un acto de Gobierno establecer medidas de reparación para las víctimas de agentes estatales, fundándose no en la responsabilidad penal individual de sus agentes sino en la falla del deber de garantizar la vida y los demás derechos de todos los ciudadanos. Por supuesto que a esta conclusión podría llegarse más fácilmente después de un ejercicio de esclarecimiento histórico donde se establezcan los patrones de masividad y sistematicidad de las violaciones.
La relación de la reparación administrativa con la pretensión de obtener reparación a través de los procesos penales de justicia y paz ha quedado finalmente confusa y ambigua en el texto del Decreto. Si bien el propio Presidente de la República al firmar el Decreto manifestó que recibir reparación por vía administrativa no implica el cierre de la vía judicial de justicia y paz para efectos de reparación, las normas del decreto distan de ser claras sobre este punto. En versiones anteriores del texto se había consignado el principio que se denominaba “Reparación por vía judicial”, que expresamente establecía que la aceptación de las medidas de reparación administrativa no implicaba la renuncia al derecho de acudir a la reparación por vía judicial. Dicho principio rector fue eliminado a última hora del texto del Decreto. Se mantuvo, sin embargo, una norma (en el artículo 11) que dispone que el reconocimiento de reparación administrativa no excluye aquellas medidas “que sólo fuere posible tramitar por la vía judicial, de modo que la víctima podrá acudir para estos efectos ante la autoridad judicial respectiva”. Cabría entonces la interpretación de que las medidas que sí es posible tramitar por la vía administrativa, no pueden buscarse por la vía judicial. Así, la vía judicial quedaría reservada para la restitución de bienes y la reparación colectiva y para las medidas de rehabilitación, satisfacción o garantías de no repetición que el programa no contemple. Para garantizar el derecho de acceder a la justicia, la norma debe interpretarse en el sentido de las declaraciones del Presidente de la República.
Conservar los escenarios judiciales para reclamar reparación es crucial no sólo en función del principio y derecho constitucional de acceder a la justicia, sino también porque las decisiones judiciales de responsabilidad penal y civil cumplen el papel trascendental en la sociedad de reafirmar y expresar los valores que estructuran el pacto social. Son dichas decisiones, en últimas, las que nos recuerdan con autoridad qué está bien y qué está mal. A los tribunales judiciales les corresponde además examinar en detalle los padecimientos de las víctimas, establecer los daños que han sufrido y ordenar medidas de reparación que atiendan a cada uno de dichos daños.
En cuanto a las medidas de rehabilitación física y sicológica y de eventuales medidas en educación, vivienda y apoyo para el empleo que pueda incluir el programa administrativo de reparación individual, su definición y diseño finales quedó en manos del Consejo de Política Económica y Social (CONPES). Esto puede ser visto como una solución intermedia entre crear medidas sin suficiente información y debate técnico que después resultaran inviables y dejar definitivamente por fuera este tipo de medidas. La experiencia comparada enseña que la formulación adecuada de reparaciones en salud, educación, vivienda y apoyo para el empleo requiere de ejercicios técnicos y de la participación de las agencias del Estado con experiencia y competencias en dichos campos, para lo cual no había tiempo e información suficiente en la formulación del Decreto. Hubiera sido deseable, sin embargo, que se estableciera un cronograma de trabajo o algún límite de tiempo para la expedición del documento CONPES y que se dejara expresa la participación de las víctimas en el proceso de definición de dichas medidas.
El Decreto prevé que para la implementación de medidas de reparación se tendrán en cuenta –en cuanto fueren compatibles– los programas existentes del Estado. Existe el riesgo de que se intente simplemente cambiarle el nombre a programas sociales como los de Familias en Acción o familias Guardabosques y presentarlos como programas de reparación. Aquí es importante tener en cuenta que lo que distingue la reparación de las políticas sociales, además del reconocimiento de responsabilidad y el vínculo con lo que pasó, es la medida en que se dirigen especialmente a las víctimas, atendiendo el daño sufrido por ellas. Es interesante pensar, sin embargo, qué lecciones pueden aprenderse de dichos programas sociales para la creación de medidas de reparación económica y educación.
Además de los retos de la implementación del Decreto expedido, queda por delante el debate sobre cómo –y a través de qué instrumentos– van a desarrollarse los componentes pendientes del gran plan nacional de reparación que estaría preparando la CNRR: la restitución de bienes y la reparación de sujetos colectivos víctimas. Discutiremos estos temas en futuros artículos en este mismo espacio.
ICTJ, 24 de Abril de 2008
(1) Ministerio del Interior y de Justicia, Cartilla Informativa-Programa de Reparación por vía administrativa, Preguntas frecuentes de las víctimas en las más de 10 Consultas Sociales en todo el país, abril de 2008, pág. 7
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