Nuevos avances en legislación para restituir bienes a las víctimas
Foto: Nisma Zaman, ICTJ
Tal vez uno de los mayores desafíos para la superación del conflicto armado colombiano y la reparación de las víctimas está relacionado con la efectiva restitución de sus bienes. A pesar de la importancia del tema, las víctimas no cuentan en la actualidad con un marco legal adecuado a la naturaleza del conflicto, que les permita acceder a recursos eficaces para el restablecimiento de sus derechos.
De las normas vigentes, sólo algunas contemplan disposiciones encaminadas a solucionar la situación de quienes han sido desplazados de sus tierras o despojados de sus bienes y ninguna trata de manera específica el tema del derecho a la restitución.
El proyecto de ley sobre los derechos de las víctimas que se debate actualmente en el Congreso contiene algunas disposiciones que tocan este problema en Colombia. Por ello, vale la pena examinar sus disposiciones.
El proyecto de ley contempla seis conjuntos de medidas para restituir el patrimonio afectado cuando se trata de bienes inmuebles:
- Incluye medidas de restitución material, es decir, la entrega física del bien a quien ejercía algún derecho sobre éste, antes del despojo o la destrucción. También contempla la cancelación de títulos, registros notariales y la disolución de negocios jurídicos sobre los cuales existió violencia.
- Comprende la adopción de medidas que permitan restablecer la utilidad de los bienes despojados.
- Propone la entrega de una suma de dinero o un bien material como compensación por el bien perdido.
- Comprende la entrega de una indemnización para resarcir la afectación al patrimonio.
- Introduce la posibilidad de cubrir los pasivos de los bienes, a través de la creación de alternativas para aquellas víctimas que se encuentren en situación de morosidad o incumplimiento de sus obligaciones crediticias; la amnistía a quienes están en mora en el pago del impuesto predial u otras contribuciones y tasas, y la normalización de las deudas por el no pago de servicios públicos.
- Por último, el proyecto contempla otras alternativas de solución de vivienda, como el acceso prioritario a programas de mejoramiento o subsidio o en últimas, la financiación del valor del canon de arrendamiento.
En cuanto a bienes muebles, las medidas de restitución se concentran alrededor de la reposición, reconstrucción y reparación de vehículos, maquinaria, equipos, enseres, locales comerciales y capital de trabajo de personas naturales y jurídicas, a través de préstamos que serán otorgados por una entidad financiera oficial que determine el Gobierno nacional.
Este proyecto de ley propone una serie de programas administrativos que tienen incidencia directa en la garantía del derecho a la restitución. Así, el Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas contempla, entre otras, medidas destinadas a garantizar a las víctimas la restitución de los bienes. Como parte de este plan, una serie de programas administrativos plantean medidas relativas al subsidio de vivienda, la entrega de bienes, su reconstrucción o mejoramiento, la condonación de deudas, el otorgamiento de créditos y el pago de pasivos.
Para llevar a cabo lo anterior, este proyecto agrega nuevas funciones a las instituciones del Estado que manejan temas relativos a la atención de víctimas. Así, retoman protagonismo instituciones de la Ley 975 como la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR), las Comisiones Regionales de Restitución de Bienes (CRRB), y el Fondo para la Reparación de las Víctimas. El proyecto le encarga al Fondo el financiamiento de la entrega material de los bienes y el aporte de recursos al programa de mecanismos reparativos en relación con los pasivos de las víctimas. A la CNRR le corresponde establecer los criterios para la liquidación de las reparaciones materiales, y las CRRB coordinarán la entrega material de los bienes.
El proyecto involucra también al Fondo Nacional de Vivienda (FNV) y al Ministerio del Medio Ambiente, quienes se encargan de darle prioridad a las víctimas en el programa de Subsidio Familiar de Vivienda. Adicional a esto, el proyecto busca contar con la participación de entidades del sector privado y público, nacionales e internacionales, y del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro), para que participen en el diseño de estrategias y aporten recursos, destinados al financiamiento de obligaciones de las víctimas que se encuentran en mora.
En general, el proyecto asigna a instituciones estatales funciones relativas a la labor de restituir bienes muebles, inmuebles, y el patrimonio de la víctima que se vio afectada. Además, propone programas que no exigen a la víctima acudir a la vía judicial y que por la variedad de medidas que contemplan podrían llegar a representar soluciones a largo plazo que impidan la reactivación de conflictos por razones de tierra y propiedad.
Si bien se trata de asignaciones que parecen novedosas, de la manera como estén estructuradas estas instituciones y coordinen sus tareas entre ellas y con otras que trabajen temas similares, dependerá su éxito o su fracaso. Desafortunadamente en el texto del proyecto no parece estar contemplada de manera detalla una estructura y aparato burocrático que permita llevar a cabo estas medidas.
Por otro lado, el proyecto introduce dos nuevas presunciones legales a favor de las víctimas. La primera consiste en trasladar la carga de la prueba al perpetrador en relación con la trasparencia de los negocios celebrados con la víctima sobre bienes inmuebles. Lo anterior resulta beneficioso para las víctimas, pues en caso de que el perpetrador no logre probar la legalidad del acto, se ordena la cancelación del título y se restituyen los derechos a favor de las víctimas. La segunda da la posibilidad al juez competente de declarar la presunción de negocios espurios o con posibles vicios de consentimiento sobre aquellos que involucren inmuebles ubicados en zonas en las que el victimario ejerció control armado. En dicho caso, la carga de la prueba se traslada nuevamente al victimario quien debe probar que el negocio se ajusta a la ley.
Este proyecto de ley abre el debate para que las medidas de restitución sean pensadas buscando la reparación y la estabilidad a largo plazo de quienes hoy son víctimas. Además, plantea alternativas en materia judicial que podrían ayudar en la superación de los obstáculos del derecho civil colombiano en esta materia y propone programas administrativos que involucran a instituciones competentes.
El proyecto de ley plantea propuestas ambiciosas. Sin embargo, hace mucho más para la construcción de una política pública viable y permanente. Son apenas iniciativas legislativas y nada más que eso. Un proyecto de ley en curso como tantos otros cuyas probabilidades de llegar a ser ley de la república están por verse. Coordinar el trabajo de las instituciones involucradas, organizar los recursos y proponer caminos para los terceros de buena fe, serán sin duda algunos de los principales retos de este proyecto.
Algunas normas vigentes
- El Estatuto de Desarrollo Rural (EDR, Ley 1150 de 2007) y la Ley 387 de 1997 sobre desplazamiento forzado. Ambas se concentran en la protección de quienes son vulnerables al despojo o el desplazamiento, o en ofrecer a quienes ya son víctimas alternativas de vivienda y acceso a la tierra mediante subsidios, pero no establecen programas orientados a la restitución global de los bienes de los que fueron despojados.
- Los decretos 2007 de 2001 y 250 de 2005, reglamentarios de la Ley 387, establecen rutas de protección individual y colectiva para la protección de los derechos del individuo y su familia sobre la tierra, o de los habitantes de una zona determinada en riesgo de desplazamiento.
- El decreto 4983 de 2007, reglamentario del EDR, asigna procedimientos de clarificación de la propiedad y la delimitación de las tierras de la Nación a la Unidad Nacional de Tierras Rurales, adscrita al Ministerio de Agricultura y creada por el mismo estatuto.
- La Ley 1182 de 2008 establece un proceso especial para el saneamiento de la titulación de la propiedad inmueble, siempre que ésta no sea producto de violencia o desplazamiento forzado. No existe aún, más allá de la normatividad civil, un mecanismo que haya sido pensado recientemente para restituir los bienes a las víctimas.
- De acuerdo con la Ley 975 de 2005 y el decreto 176 de 2008, a la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR) le corresponde, con el apoyo de la Comisión Regional de Restitución de Bienes (CRRB), diseñar un Programa de Restitución de Bienes. Sin embargo, la CRRB aún no se ha conformado.
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