Se abre camino el proyecto de ley para las víctimas de la violencia en Colombia
Foto: Louis Bickford, ICTJ © 2006
A pesar de las reservas planteadas por el Gobierno nacional, logró ser aprobado en segundo debate en la plenaria del Senado de la República el proyecto de ley por el cual se adoptan medidas de protección, asistencia y reparación a las víctimas de las violaciones a los derechos humanos y al derecho humanitario en el marco del conflicto Colombiano. A pesar de los asuntos que tuvieron que negociarse con el gobierno atendiendo razones políticas y fiscales, para lograr la aprobación del proyecto, éste sigue constituyendo un paso hacia adelante en el proceso de reconocimiento del sufrimiento que han padecido las víctimas, de la responsabilidad –jurídica, moral y política– del Estado en las violaciones a los derechos humanos, y de la decisión del Estado de acoger en la comunidad política a aquellas personas que han sido excluidas, perseguidas y victimizadas. Habrá que cerrar filas en torno al proyecto para no perder lo conseguido hasta ahora y afinar algunos temas pendientes.
Las virtudes del proyecto
En primer lugar, el proyecto avanza en el reconocimiento de la responsabilidad del Estado por la violación del deber de garantizar la vida y derechos de todos los ciudadanos, como fundamento de la reparación. El reconocimiento de la responsabilidad del Estado en las violaciones a los derechos humanos que se pretende resarcir es justamente lo que diferencia la reparación de la asistencia humanitaria. Cuando la reparación pretende ser una medida de justicia en contextos de violaciones masivas y sistemáticas a los derechos humanos, ésta expresa el reconocimiento de lo que pasó, de las consecuencias que aquello que pasó dejó en las víctimas, de la responsabilidad –jurídica, moral y política– que le cabe al Estado en las violaciones a los derechos humanos, de la decisión del Estado de acoger en la comunidad política a aquéllas personas que antes fueron excluidas, perseguidas y victimizadas, y del compromiso de que lo que pasó no vuelva a ocurrir. En suma, la reparación puede contribuir a construir el nuevo pacto político que emerge de la transición. Romper el vínculo de la reparación con el reconocimiento de la responsabilidad del Estado nos aleja de dicho propósito.
El proyecto de ley sobre reparaciones que el Presidente Patricio Aylwin sometió a la consideración del Congreso Chileno dos meses después de que la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación entregara su informe final en febrero de 1991, explicaba el fundamento de la reparación a las víctimas en los siguientes términos:
“un conjunto de actos que expresen el reconocimiento y la responsabilidad que le caben al Estado en los hechos y circunstancias que son materia del citado informe. (…) Ha de ser un proceso orientado al reconocimiento de los hechos conforme a la verdad, a la dignificación moral de las víctimas y a la consecución de una mejor calidad de vida para las familias más directamente afectadas…”
En un sentido similar, la Comisión de la Verdad y Reconciliación de Sudáfrica explicó en su propuesta sobre reparación y rehabilitación presentada en 1998 que la reparación le permite a los sobrevivientes experimentar de manera concreta el reconocimiento por parte del Estado de los crímenes cometidos contra las víctimas y los sobrevivientes, la comunidad y la sociedad en su conjunto. La reparación también constituye una manera de restaurar la dignidad de los sobrevivientes y de afirmar los valores, intereses, aspiraciones y derechos de quienes sufrieron la violencia.
La segunda virtud del proyecto de ley es incluir, por fin, para efectos de atención, ayuda humanitaria y reparación a las víctimas de agentes estatales. Estas víctimas han sido sistemáticamente desconocidas tanto en las disposiciones de la ley 418 de 1997 (y en sus sucesivas prórrogas) como en el programa administrativo de reparación individual recientemente adoptado a través del Decreto 1290 de 2008. Si queremos transitar hacia la vigencia de un orden donde se garanticen los derechos de todas y todos los ciudadanos es imprescindible nombrar y reconocer a las víctimas de agentes estatales. Dejar a las víctimas del Estado por fuera del programas de asistencia y reparación sería un gesto de desconocimiento que victimizaría de nuevo a quienes han sufrido además de la ejecución, desaparición forzada, violencia sexual y tortura, la negación de su condición, hostigamiento y persecución, y toda clase de trabas para acceder a la justicia.
La tercera gran virtud del proyecto es la conexión que establece entre las medidas materiales de reparación (económicas y de servicios sociales) con medidas simbólicas y de satisfacción. La creación de un día nacional de solidaridad con las víctimas, en el cual el Congreso de la República las escuchará, de un centro de memoria histórica y de un museo de la memoria son iniciativas que tienden a construir el discurso público de reconocimiento hacia las víctimas que es el que, en últimas, dota de sentido reparador a la distribución de sumas de dinero y servicios sociales.
Hay, sin embargo, una serie de cuestiones que aún requieren afinamiento en el proyecto de ley.
Limitaciones del proyecto
Tal vez la más importante sea la manera en que los contenidos del Decreto 1290 van a ser incorporados dentro del proyecto de ley, tal como lo han negociado los ponentes con el Gobierno. No es claro si se ha incluido expresamente o se va a incluir una norma que diga que se convierte en ley el Decreto 1290 o si se van a examinar los distintos componentes del Decreto para incluir aquellos que no chocan con los principios del proyecto de ley y ajustar aquellos que sí chocan. De este ejercicio dependerá en muy buena medida que se superen los problemas del programa administrativo de reparación individual creado por el Decreto, que hemos abordado en detalle en ediciones anteriores de esta columna.
Además de crear por ley –ya no por Decreto– el programa administrativo de reparación, incorporando y corrigiendo los contenidos del Decreto, el proyecto de ley debe definir qué categorías de víctimas y de beneficiarios se tendrán en cuenta para efectos del programa y qué medidas de reparación se distribuirán. Así, puede dotarse al programa administrativo de la seguridad y estabilidad que le concedería el estatus legal.
El proyecto de ley debe enfrentar el desafío de concretar en un programa administrativo el principio de la reparación integral: esto significa crear un conjunto de medidas económicas, de rehabilitación, en educación y salud de un lado, y medidas simbólicas y de satisfacción de otro, que se soporten mutuamente y que, consideradas en su conjunto, sean satisfactorias para las víctimas y beneficiarios. La búsqueda de integralidad en la reparación se enfrenta –como ya sucedió en el debate de la plenaria del Senado– con argumentos de viabilidad fiscal. Con un concepto del ministerio de hacienda, el Gobierno logró que se eliminara del proyecto las becas de educación técnica y superior en instituciones públicas, así como la pensión de invalidez.
En cuanto a la consagración del derecho a la rehabilitación, el proyecto debe avanzar en la definición sobre los mecanismos para hacer efectiva dicha medida. Será necesario examinar las posibilidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud para ofrecer servicios de salud mental a las víctimas de violaciones a los derechos humanos y estudiar las posibilidades de aprovechar los recursos de la sociedad civil en la materia.
Debería también re-examinarse la posibilidades de crear las becas de educación técnica y superior especialmente para los hijos e hijas de las personas asesinadas, desaparecidas y torturadas y para las víctimas de reclutamiento forzado, violencia sexual y desplazamiento forzado. Las medidas de rehabilitación sicológica y las becas de educación pueden mejorar significativamente las posibilidades de éxito de un programa de reparación –en términos de satisfacción de las víctimas– aun cuando la compensación económica no llegue a los niveles que establecerían la Cortes –especialmente el Consejo de Estado en el contexto colombiano– en sus decisiones judiciales.
Las medidas de reparación simbólica previstas en el proyecto de ley requieren también ciertos ajustes. La definición del día nacional de solidaridad con las víctimas podría hacerse a través de una serie de consultas con organizaciones de víctimas. El hecho de tener en cuenta a las víctimas, de escuchar sus propuestas y de debatir con ellas las distintas alternativas es en sí mismo reparador. La norma que resulte podría también dejar expresamente la puerta abierta para la creación de días departamentales y municipales de remembranza y dignificación de las víctimas.
El Centro de Memoria Histórica y el Museo de la Memoria deben quedar adscritos a una entidad plenamente independiente, como ya han admitido los ponentes. El proyecto de ley los adscribió inicialmente a la CNRR, Comisión presidida por el Vicepresidente de la República, donde el Ejecutivo tiene importante participación. Puede pensarse en dejar las nuevas instituciones en manos de la Procuraduría General de la Nación, a quien la ley 975 de 2005 le asignó una serie de tareas en materia de conservación de archivos. A la par con las iniciativas oficiales de memoria, el proyecto de ley podría también reconocer e impulsar iniciativas no oficiales de memoria que empiezan a multiplicarse en el país, a través de la creación de una línea especial en el Fondo de Reparación para la financiación de iniciativas de este tipo o como actividad del Centro de Memoria Histórica.
En el debate en la Cámara podrá contemplarse la posibilidad de adjudicar al Grupo de Trabajo de Memoria Histórica de la CNRR un mandato claro y un reconocimiento legal expreso, de modo que sus informes sean referentes oficiales para la construcción de la verdad en el país.
El proyecto de ley podría avanzar también en el componente de reparación colectiva del programa de reparación. Tomando el ejemplo del Perú, en donde la implementación del programa de reparación recomendado por la Comisión de Verdad y Reconciliación y adoptado posteriormente por ley de la República ha comenzado por la reparación colectiva, se podría establecer un derecho cierto de las víctimas colectivas –comunidades indígenas, afrocolombianas, campesinas con clara identidad colectiva– a una compensación económica de carácter colectivo, cuya destinación sea determinada por el sujeto colectivo a través de un proceso democrático que respete sus tradiciones y autoridades. La compensación económica de carácter colectivo podría estar acompañada por la reconstrucción de infraestructura cuando ésta ha sido dañada por la guerra y por medidas que tiendan a recuperar la posibilidad de reproducción cultural, como son los centros culturales y de educación bilingüe, entre otras medidas que deben ser consultadas con las comunidades beneficiarias.
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